Precisamos falar sobre as eleições legislativas

Enquanto os holofotes se voltam para as eleições presidenciais, pouco se discute sobre o pleito que definirá a composição da próxima legislatura do Congresso Nacional. É preciso debater os problemas notórios do Poder Legislativo, que nos últimos anos tem substituído o Executivo como centro de gravidade do sistema político brasileiro. Três questões complexas e complementares merecem atenção especial.?

i) a baixa representatividade social dos parlamentares;

?ii) a crescente relevância dos legisladores na definição da agenda governamental do país; ?

 iii) a ilusão de que os processos de renovação, de fato, ocorrem e são sempre positivos. O aspecto central e convergente é que, em todas essas questões, as suas causas são, predominantemente, mais de caráter institucional do que individual, como o debate superficial dominante na opinão pública costuma propagar. Desde os anos 1990, as ciências sociais ampliaram o conceito de instituições para além das organizações, incluindo o conjunto de regras, formais ou informais, que moldam os comportamentos das organizações e de seus atores e, por conseguinte, impactam nas decisões políticas e econômicas de uma sociedade. As normas do sistema eleitoral, do funcionamento do Congresso Nacional, os limites de atuação do Judiciário, dentre outros, são exemplos de instituições políticas. Estas, quando bem desenhadas, tendem a gerar efeitos positivos ao funcionamento do sistema político e, consequentemente, para a administração pública e a economia do país. No sentido contrário, o arcabouço institucional quando disfuncional provoca os famosos ‘ismos’ – personalismo, clientelismo, nepotismo, fisiologismo etc., que afastam as nações da prosperidade econômica e social.

Vamos então às três questões.

É comumente repetido que o Congresso é a cara do Brasil, o que logicamente é uma falácia. Na prática, o parlamentar médio é homem, branco, rico e com nível superior completo. A representatividade dos negros, mulheres e da maioria das classes trabalhadoras é ínfima. Além disso, cerca de 60% dos congressistas respondem a algum processo judicial (em abril de 2016) - felizmente o percentual é bem mais baixo na população brasileira. Nesse caso, são as regras eleitorais, mais especificamente a votação de lista aberta com coligações e sem cláusula de barreira, que tornam as campanhas bem caras e, em boa medida, favorecem candidatos mais abastados e/ou ligados a uma base fiel e mais acessível com baixo custo, como os evangélicos, por exemplo. Como agravante, a minirreforma eleitoral aprovada no fim de 2017 tende a contribuir para ampliar ainda mais esse fosso entre os perfis dos congressistas e o cidadão médio brasileiro, uma vez que a permissão do autofinanciamento vinculado ao percentual da renda do candidato e o fim da contribuição de empresas prejudicam quem tem menos recursos financeiros. Essa dissociação entre os representantes e representados gera um deficit democrático na medida em que afeta a definição da agenda governamental e das decisões em termos de políticas públicas, afastando-as das preferências da grande maioria da população.

 TODO ANO AS ESPERANÇAS SE VOLTAM À PANACEIA DA RENOVAÇÃO DA POLÍTICA DIANTE DO DESCRÉDITO E DO PROCESSO VIGENTE DE CRIMINALIZAÇÃO DO SISTEMA

 O processo de empoderamento recente do Legislativo, em um período em que a sua credibilidade perante a sociedade nunca foi tão baixa, constitui um paradoxo ainda pouco explorado pela ciência política brasileira. Historicamente os parlamentares sempre foram, em sua maioria, dependentes do Executivo, sobretudo, dos cargos e das execuções das emendas ao orçamento. Contudo, esse cenário vem se alterando visivelmente. Desde meados do primeiro governo Dilma (2011-2014), as dificuldades de aprovação da pauta do presidente têm sido cada vez mais frequentes, e o Congresso tem se tornado mais protagonista. As possíveis explicações residem, primeiro, na excessiva fragmentação partidária (mais de 20 legendas com representação nas Casas Legislativas), causada por uma legislação esdrúxula, que aumenta os custos de negociação para o Palácio do Planalto. Além disso, as amplas prerrogativas dos presidentes da Câmara e do Senado, as mudanças nos trâmites das medidas provisórias e a aprovação do orçamento impositivo de execução das emendas constituem um novo e complexo arranjo institucional que enfraquece a capacidade de conduzir a pauta pelo Poder Executivo, o que reforça as tendências particularistas e difusas dos legisladores.

Esse descompasso ideológico entre os Poderes tem se tornado frequente, dado que os votos majoritários nas últimas eleições presidenciais se distanciam bastante do perfil cada vez mais conservador e pró-mercado dos congressistas. Em tese, governar sem a maioria no parlamento não é um problema em si, sobretudo em democracias mais maduras. É  o caso de "divided government", comum nos Estados Unidos (quando o presidente é democrata e a maioria no Congresso é republicana e vice-versa). Embora os custos de transações entre os Poderes possam aumentar, não há riscos de ruptura democrática. Já na realidade política brasileira, a maioria do eleitorado vota no chefe do Executivo para conduzir uma agenda programática, mas observa uma pauta dominada por ambiguidades e incongruências. Temos, por exemplo, o fato  de o atual presidente da Câmara, Rodrigo Maia, vir a público e afirmar que a pauta da Casa era a pauta do mercado, embora este não seja personificado e, muito menos, tenha um título de eleitor.

Por fim, todo ano as esperanças se voltam à panaceia da renovação da política diante do descrédito e do processo vigente de criminalização do sistema. Atualmente, viraram moda os movimentos diversificados e bem-intencionados, como o Agora! e o RenovaBr. No entanto, dois aspectos devem ser mais bem qualificados. O primeiro é que não necessariamente renovação é sinônimo de melhora, ou seja, nem toda mudança significa avanço. Estudos legislativos comparados indicam justamente o contrário, ou seja, quanto mais experientes e estáveis os legisladores, melhores tendem a ser as políticas públicas aprovadas e monitoradas por eles. Legislativos com muita rotatividade estão correlacionados estatisticamente à baixa qualificação e a perspectivas imediatistas de seus membros. Em segundo lugar, a taxa de renovação nas eleições para a Câmara, desde 1990, é muito elevada, em média 50%, bem acima dos Estados Unidos (em torno de 10 %), por exemplo.

Todavia, isso não significa que tenha gerado efeitos positivos. Renovação, na prática, é interna à política com algumas exceções pitorescas e midiáticas, isto é, renova-se no Congresso Nacional incorporando políticos de destaque em níveis estaduais e locais ou até mesmo esposas e filhos de políticos tradicionais. Logo, não se identifica alterações nas práticas dentro do Legislativo, com raríssimas exceções. Em um rápido exercício de comparação, no parlamento brasileiro no início dos anos 2000, o número de parlamentares formadores de opinião, os chamados ‘cabeças do Congresso’ eram dezenas. Hoje em dia, dificilmente o leitor consegue chegar a dez. Em síntese, o cenário não é nada animador a curto prazo, porém avançar na tentativa de compreensão dos fatores institucionais que nos levaram a essa grave crise interminável é um passo necessário. Dessa forma, somente um diagnóstico preciso das mazelas do nosso sistema político e de suas causas, superando visões estigmatizadas e maniqueístas restritas à índole dos homens públicos, conseguiremos construir instituições funcionais que promovam melhor representação política, alto grau de accountability e, por conseguinte, aprimoramento da democracia brasileira.

Pedro Cavalcante é doutor em ciência política e especialista em política pública e gestão governamental no Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada)